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Aug 23, 2023

Die Industriepolitik ist zurückgekehrt. Was ist neu?

Neu-Delhi: Nachdem ein im Rahmen des Liberalisierungsprozesses nach 1991 ausgelöster Reset abgeschlossen war, wurden Ankündigungen zu Handelsmaßnahmen der indischen Regierung langweilig und machten kaum noch Schlagzeilen.

Neu-Delhi: Nachdem ein im Rahmen des Liberalisierungsprozesses nach 1991 ausgelöster Reset abgeschlossen war, wurden Ankündigungen zu Handelsmaßnahmen der indischen Regierung langweilig und machten kaum noch Schlagzeilen. Anfang der 1990er Jahre lag der Höchstzollsatz in Indien im dreistelligen Bereich und dominierte die Diskussion über Wirtschaftsreformen. Bis 2007/2008 war dieser Höchstsatz auf etwa 10 % gesunken. Es wurde davon ausgegangen, dass weitere Änderungen der Handelspolitik nur geringfügige Änderungen wären und keine Schlagzeilen wert wären.

Doch genau Indiens Handelsmaßnahmen gerieten Anfang August in die Schlagzeilen, als das Land Lizenzbedingungen für den Import von Computern einführte, von denen das Land angesichts der Proteste jedoch etwas abrückte. Letztendlich verzögerte die Regierung die Einführung der Maßnahmen um drei Monate, machte sie aber nicht rückgängig.

Viele Beobachter wiesen schnell darauf hin, dass diese Maßnahme kein Einzelfall sei. Nach einem jahrelangen stetigen Abwärtstrend hat Indien in den letzten Jahren seine Zölle erhöht. Die Welthandelsorganisation (WTO) wies in ihrer Überprüfung der indischen Handelspolitik für 2021 darauf hin, dass der einfache durchschnittliche Zollsatz des Landes seit der letzten Überprüfung im Jahr 2015 von 13 % auf 15,4 % gestiegen sei.

Die Zahl der Waren mit Zöllen unter 10 % ging im Zeitraum 2020-21 von 79,1 % im Jahr 2015 auf 67,8 % des gesamten Handelskorbs zurück. Im Vergleich dazu stieg der Anteil der Waren mit Zöllen zwischen 10 % und 30 % auf 22,1 % Gesamthandelskorb im Zeitraum 2020-21, gegenüber 12,1 % im Jahr 2015.

In einem Papier aus dem Jahr 2020 stellten Shoumitro Chatterjee und Arvind Panagariya fest, dass Indien seit 2014 etwa 3.200 Zollerhöhungen vorgenommen habe, und sagten: „Indien wendet sich nach innen.“ Die Inlandsnachfrage gewinnt Vorrang vor der Exportorientierung und die Handelsbeschränkungen nehmen zu, was einen drei Jahrzehnte währenden Trend umkehrt.“

Laut der Global Trade Alert-Datenbank, die handelspolitische Maßnahmen in allen Ländern verfolgt, verzeichnet Indien seit mindestens dem letzten Jahrzehnt einen Anstieg von Handelsmaßnahmen, die als „schädlich“ für den Handel angesehen werden könnten. Während für fast 280 Sektoren Daten verfügbar sind, wurde fast jede siebte „schädliche“ handelspolitische Maßnahme in sechs Sektoren beobachtet: Edelmetalle, Schmuck, Pflanzenöle, Ölsaaten, organische Chemikalien und Metallabfälle/-schrott.

Rajeev Chandrasekhar, Staatsminister der Union für Unternehmertum, Qualifikationsentwicklung, Elektronik und Technologie, twitterte, dass es das Ziel der Regierung sei, durch die Lizenzierung von Importen von IT-Hardware „vertrauenswürdige Hardware und Systeme“ zu gewährleisten und gleichzeitig Indiens Abhängigkeit von Importen zu verringern und seine Abhängigkeit vom Inland zu erhöhen Mit anderen Worten: Dies war im Grunde genommen eine Form der Industriepolitik.

Das klassische Argument gegen die Industriepolitik – allgemein definiert als eine Reihe politischer Maßnahmen, die auf weitreichende Veränderungen in der Wirtschaftsstruktur abzielen – hat im Großen und Ganzen zwei Gründe. Erstens, so argumentieren Ökonomen, sind Regierungen schlecht darin, die Zukunft vorherzusagen. Bürokraten sind schlecht darin, zukünftige Wirtschaftstrends oder zu fördernde Branchen (ganz zu schweigen von Unternehmen) zu erkennen, die in Zukunft „durchstarten“ und den Rest der Wirtschaft mitziehen werden. Zweitens besteht, selbst wenn Regierungen dies tun könnten, das Risiko, dass alle Vorteile, die Regierungen bieten, von politisch gut vernetzten Unternehmensgruppen genutzt werden und nicht von den dynamischen, unterfinanzierten Unternehmern, die sie wirklich brauchen und sinnvoll nutzen werden .

Unterscheiden sich die „neuen“ Industriepolitiken also davon?

Während in den letzten Jahren viel Kritik an der indischen Regierung geübt wurde, weil sie den Eindruck erweckte, handelsinterventionistischer zu sein, ist dies bei der Rückkehr vieler Länder zu irgendeiner Form der „Industriepolitik“ der Fall, die tatsächlich darauf abzielt, importierte Produkte durch im Inland hergestellte zu ersetzen ein globales Phänomen. Ein aktueller Artikel von Réka Juhász, Nathan J Lane und Dani Rodrik über die Rückkehr zur Industriepolitik verwendet Daten, die für Länder zu handels- und industriepolitischen Maßnahmen zusammengestellt wurden, die von Regierungen auf der ganzen Welt umgesetzt wurden, und dabei offizielle Dokumente verwenden. Das Fazit lautet: „Die Industriepolitik ist tatsächlich zurückgekehrt und befindet sich auf dem Vormarsch.“

Die Gesamtzahl der von der Datenbank zur Industriepolitik klassifizierten politischen Interventionen stieg von 56 im Jahr 2012 auf 1.568 im Jahr 2022 (Grafik 1). Sie weisen darauf hin, dass die G20-Länder mit hohem Einkommen die Hauptnutzer der Industriepolitik sind, wobei die Industrieländer die „überwältigende Mehrheit“ der industriepolitischen Interventionen ausmachen (Grafik 2). Dies liegt zum Teil daran, dass die Industriepolitik zwar auf unterschiedliche Weise umgesetzt wird, Ein wichtiger Weg ist der Staatshaushalt – entweder als Subventionen oder als Steuervergünstigungen. Reichere Länder haben viel mehr finanziellen Spielraum, einen größeren Teil ihres Budgets für solche Maßnahmen auszugeben.

Interessanterweise kommen die Autoren zu dem Schluss, dass Einfuhrzölle nicht das Hauptinstrument der Industriepolitik sind – die Entwicklung der Einfuhrzölle liefert nur ein unvollständiges Bild der industriepolitischen Maßnahmen. Das offensichtlichste Beispiel hierfür im Fall Indiens ist das produktionsgebundene Anreizsystem (PLI) in Höhe von 1,97 Billionen ₹. Oberflächlich betrachtet hat das PLI-System nichts mit Tarifanpassungen zu tun. Der Schwerpunkt liegt darauf, Unternehmen Anreize zu geben, die inländische Produktion in 14 Sektoren zu steigern, anstatt Produkte außerhalb Indiens herzustellen.

Eine weitere wichtige Kategorie industriepolitischer Maßnahmen in reicheren Ländern, Ländern mit mittlerem Einkommen oder ärmeren Ländern besteht darin, die Produktionskosten von Unternehmen durch verschiedene Mittel zu senken – Kreditgarantien, Handelsfinanzierung, staatliche Kredite oder sogar direkte Zuschüsse. Schließlich haben auch im Handel die sogenannten nichttarifären Handelshemmnisse – beispielsweise Regierungen, die Mindestqualitätsstandards für Importe festlegen – bei der Beeinflussung der Handelsströme zunehmend an Bedeutung gewonnen.

Einige Sektoren ragen industriepolitisch heraus. Grüne Energie im Allgemeinen und Elektrofahrzeuge im Besonderen sind Sektoren, denen viele Regierungen Aufmerksamkeit schenken. Ein weiteres Beispiel ist der Automobilsektor. In den ärmeren Ländern nehmen die Textil- und Bekleidungsbranche als Zielsektoren für Anreize eine herausragende Stellung ein.

Wie unterscheidet sich die neue Industriepolitik? Die Autoren argumentieren, dass die gegenwärtige Industriepolitik viel weniger nach innen gerichtet sei. Sie zielen darauf ab, Importe zu blockieren, konzentrieren sich aber viel stärker auf die Förderung von Exporten. Eine Branche, die sich auf die Gewinnung von Exportaufträgen konzentriert, ist wahrscheinlich viel kosteneffizienter und nutzt die neueste Technologie als eine Branche, die weiß, dass sie auf einem geschützten Inlandsmarkt mit wenigen Wettbewerbern sicher agieren kann.

In einem wichtigen Sinne handelt es sich natürlich kaum um eine „neue“ Industriepolitik. Die Tigerstaaten Asiens – angefangen bei Japan, gefolgt von Südkorea, Taiwan und anderen Ländern und schließlich China – haben genau dies getan. Dadurch haben diese Länder faktisch Maßstäbe dafür gesetzt, was eine „gute“ Industriepolitik ist und was nicht.

Aber selbst der Versuch herauszufinden, was eine Industriepolitik ist und was nicht, kann schwierig sein. Beispielsweise verhängte Indien einen Monat vor der Laptop-Lizenzbeschränkung Einfuhrlizenzanforderungen für Goldschmuck. Dabei handelte es sich kaum um ein Ziel der Regierung, eine heimische Schmuckindustrie zu fördern, sondern um einen expliziten Versuch, ein Schlupfloch zu schließen, das Unternehmen nutzten, um Gold zollfrei zu importieren.

Daher ist es wichtig herauszufinden, warum Regierungen versuchen, beispielsweise einen Zoll oder eine Lizenzpflicht einzuführen, anstatt automatisch davon auszugehen, dass sie die heimische Industrie schützen sollen. Darüber hinaus kann eine Regierung im Laufe der Zeit mit verschiedenen industriepolitischen Instrumenten gezielt auf einen einzelnen Sektor abzielen. Einige davon sind messbar, beispielsweise Einfuhrzölle. Andere sind nicht quantifizierbar, wie zum Beispiel „administrative Führung“ – wenn Bürokraten sich mit Unternehmen zusammensetzen und sie in eine bestimmte Richtung drängen.

Die Schwierigkeit, Industriepolitik zu beobachten, ist nicht nur eine akademische Frage. Regierungen, betonen Juhász, Lane und Rodrik, können viele der Instrumente, die ihnen vor Jahrzehnten zur Verfügung standen, nicht nutzen, um den Handel zu beeinflussen. Angesichts der Verpflichtungen gegenüber der WTO können beispielsweise nur wenige Regierungen die Einfuhrzölle nach Belieben erhöhen. Daher haben Einfuhrzölle als Instrument der Industriepolitik deutlich an Bedeutung verloren als in früheren Jahrzehnten.

Selbst die Erfahrungen der erfolgreichen asiatischen Volkswirtschaften lassen unterschiedliche Lehren zu, je nachdem, welches Land wir betrachten. Sowohl China als auch Vietnam setzten beispielsweise in viel stärkerem Maße als ihre Vorgänger auf ausländische Direktinvestitionen (FDI), um die heimische Industrie zu fördern. China folgte einem Modell, bei dem ausländische Unternehmen mit inländischen Unternehmen, beispielsweise aus der Automobilbranche, zusammenarbeiteten, um Produktionseinheiten aufzubauen. Im Laufe der Zeit würde ein Prozess des Kompetenz- und Technologietransfers zum inländischen Partner stattfinden. Diese Form der Gegenleistung ausländischer Direktinvestitionen hat sich bei ausländischen Unternehmen als umstritten erwiesen, die sie tendenziell als eine Form des erzwungenen Technologietransfers betrachten.

Wie Untersuchungen von Jie Bai, Panle Jia Barwick, Shengmao Cao und Shanjun Li zeigten, führte der Weg der Gegenleistung für ausländische Direktinvestitionen jedoch dazu, dass in China Automodelle mit Qualitätsverbesserungen zwischen 3,8 und 12,7 % hergestellt wurden. In allen ostasiatischen Volkswirtschaften war die Erleichterung von Exporten durch den Einsatz von Instrumenten wie der Handelsfinanzierung allgegenwärtig und von entscheidender Bedeutung. Und wiederum ließ die Abhängigkeit von formellen Schutzmaßnahmen, die bei indischen Politikern so beliebt war, im Laufe der Zeit in Ostasien und sogar in Südkorea nach.

Ein entscheidender Aspekt für den Erfolg der asiatischen Tiger war das Verhältnis zwischen Staat und Industrie. Es handelte sich auch nicht um einen Top-Down-Ansatz – ein Ansatz, der effektiv dazu führen würde, dass die Regierung dem Privatsektor Befehle erteilt und ihm vorschreibt, wo er sein Geld anlegen soll. Es war auch nicht zu prollig, was zur „politischen Vereinnahmung“ des Staates durch die Industrie geführt hätte. Bürokraten arbeiteten eng mit der Industrie zusammen und es gab ständig Rückmeldungen von der Industrie an die Regierung darüber, was funktionierte und was nicht. So waren die Regierungen in der Lage, pragmatisch vorzugehen und Maßnahmen, die funktionierten, ständig zu verbessern und diejenigen zu verwerfen, die nicht funktionierten.

Die andere wichtige Politik, die funktioniert, ist einfach eine bessere Infrastruktur – bessere Straßen, bessere Häfen, eine bessere und zuverlässigere Stromversorgung. Darüber hinaus sind gezieltere Infrastrukturinvestitionen erforderlich, die direkt auf die Bedürfnisse von Herstellern und Unternehmern eingehen und nicht das Eitelkeitsprojekt eines Premierministers oder Präsidenten sind.

Der Kontext, in dem Industriepolitik betrieben wird, hat sich im Vergleich zu vor einigen Jahrzehnten dramatisch verändert. Die größte Veränderung ist der tatsächliche Rückgang des verarbeitenden Gewerbes weltweit als Quelle des BIP- und Beschäftigungswachstums. Selbst in China ist die Beschäftigung im verarbeitenden Gewerbe seit mindestens 2014 rückläufig.

Wenn ein Kernziel der Industriepolitik die Beschäftigung ist, dann muss sich die Industriepolitik per Definition viel stärker auf Dienstleistungen konzentrieren als bisher. „Es stellt sich also die Frage, ob die produktiven Entwicklungsrichtlinien, die typischerweise auf die Fertigung angewendet werden, auch für Sektoren wie Einzelhandel, Gastgewerbe, Bildung, Gesundheitswesen oder Langzeitpflege geeignet sein können“, schreiben Juhász, Lane und Rodrik. „Aber gute Jobs.“ Externe Effekte (die zu Arbeitsplätzen führen, die der Mittelschicht soziale Mobilität ermöglichen) sind bei solchen Dienstleistungen weit verbreitet, und wir wissen, dass diese Aktivitäten von ergänzenden Investitionen in neue Arbeitspraktiken, berufsspezifische Schulungen und Technologien, die Arbeitnehmer besser ergänzen und befähigen, profitieren können maßgeschneiderte Vorschriften und eine verbesserte Organisationskultur.“

Die aktuelle Debatte über die Industriepolitik in Indien dreht sich oft um die Frage: „Sollten wir diesen Weg noch einmal gehen?“ Das ist im Wesentlichen irrelevant. Alle Regierungen wenden solche Richtlinien an und werden es auch immer tun. Die Fragen sollten sich wirklich darauf konzentrieren, welche Maßnahmen anzuwenden sind, auf welche Sektoren sie abzielen und wie ein Mechanismus eingerichtet werden kann, mit dem Regierungen aus den Erfahrungen der Privatwirtschaft lernen und sich anpassen können.

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